Il dibattito sulla separazione delle carriere
Il confronto tra due rischi: la sudditanza psicologica del giudice al pubblico ministero e la subordinazione del pubblico ministero al governo.
Dal modello napoleonico al fascismo
Nell’Italia post-unitaria, la magistratura seguiva il modello francese. Il giudice fungeva da “bocca della legge” in una struttura piramidale governata dal Ministro della Giustizia. Il Governo controllava carriere, promozioni, trasferimenti e sanzioni. Il Pubblico Ministero operava come “braccio destro” dell’esecutivo nei tribunali, applicando direttive politiche.
Il fascismo blindò questa subordinazione con le “Leggi Fascistissime” e il Codice Rocco. La filosofia del regime era chiara: “La magistratura non è un potere, ma un ordine di funzionari”. Il PM eseguiva ordini del Ministro, trasformando la giustizia in un’arma contro il dissenso politico.
La svolta costituzionale: autonomia e indipendenza
I costituenti, vissuta l’esperienza dell’uso politico dei tribunali, tagliarono il legame tra governo e magistrati creando un’architettura istituzionale unica. Gli articoli 101-110 della Costituzione stabiliscono che la magistratura è un ordine autonomo e indipendente, governato dal Consiglio Superiore della Magistratura (CSM). Il Pubblico Ministero gode delle stesse garanzie del giudice. L’azione penale è obbligatoria a tutela dell’uguaglianza.
I costituenti inserirono tre pilastri fondamentali. PM e giudici appartengono allo stesso ordine giudiziario, soggetti al CSM: il PM risponde solo alla legge, non al Ministro. L’articolo 112 stabilisce l’obbligatorietà dell’azione penale: il PM non può scegliere di non indagare per “opportunità politica”. Se emerge notizia di reato, il processo parte indipendentemente dall’identità dell’imputato. L’articolo 107 garantisce l’inamovibilità: nessun magistrato può essere dispensato, sospeso o trasferito se non per decisione del CSM.
Piero Calamandrei e gli altri costituenti concepirono un PM come organo di giustizia, non come parte che deve vincere. Proprio perché magistrato, il PM ha l’obbligo costituzionale di ricercare anche prove a favore dell’imputato. Non è l’avvocato del Governo, ma il primo garante della legalità.
Gli anni ‘60-’80: l’associazionismo e le prime tensioni
Con l’attivazione del CSM nel 1958 e il fermento sociale degli anni ‘60, il magistrato diventa attore sociale. Il Pubblico Ministero subisce una trasformazione. Gian Domenico Pisapia e altri giuristi sostengono che il PM indipendente deve proteggere la legalità costituzionale, non reprimere per conto dello Stato. Iniziano le prime grandi inchieste sul lavoro, sull’ambiente e sulla pubblica amministrazione. Il PM usa l’obbligatorietà dell’azione penale per dare voce a diritti ignorati dalla politica.
Questo attivismo genera i primi dubbi sul modello unitario. Se il PM diventa protagonista forte, come può il giudice rimanere “terzo” condividendo con lui uffici, carriera, concorso e organo di autogoverno? Le critiche si focalizzano sulla “comunanza di interessi” e sul rischio di vicinanza psicologica tra chi indaga e chi giudica. In un processo accusatorio, dove accusa e difesa partono alla pari davanti a un giudice arbitro, il fatto che il PM sia “collega” del giudice appare uno squilibrio per la difesa.
La riforma del 1989
Il passaggio al rito accusatorio nel 1989, voluto da Pisapia, cercò di risolvere il paradosso. Si diede al processo una struttura “all’americana” con cross-examination e parità tra le parti, ma si scelse di non separare le carriere per evitare che il PM tornasse sotto controllo del Ministero. Nacque un sistema unico: un processo accusatorio gestito da una magistratura unitaria. Questo punto di tensione ha alimentato le riforme recenti e le proposte attuali di separazione.
L’ombra della P2 e Mani Pulite
Il “Piano di rinascita democratica” di Licio Gelli gettò un’ombra pesante sulla separazione delle carriere. In quel documento, la separazione era il primo passo per scardinare l’autonomia della magistratura. L’obiettivo di Gelli non era la terzietà del giudice, ma la frammentazione del potere giudiziario per renderlo vulnerabile all’influenza di centri di potere occulti e politici. Questo precedente ha portato molti a vedere in ogni proposta di separazione il rischio di un disegno autoritario.
Mani Pulite (1992-1994) rappresentò il punto di rottura definitivo. I Pubblici Ministeri come Antonio Di Pietro indagarono i vertici della politica e dell’economia, favorendo il crollo dei tradizionali partiti di governo. L’opinione pubblica vedeva nel PM l’eroe che ripuliva il Paese. La politica colpita percepì il PM come “giudice-sceriffo” fuori controllo, dotato di troppo potere nel richiedere custodie cautelari a giudici-colleghi.
Il giusto processo e il dibattito attuale
Nel 1999 il Parlamento modificò la Costituzione inserendo nell’articolo 111 i principi del “Giusto Processo”: ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale. Se il giudice deve essere terzo, può esserlo appartenendo allo stesso ordine dell’accusa? Da qui nasce la battaglia: centrodestra e Unione delle Camere Penali sostengono che la parità richiede carriere, concorsi e CSM separati.
Il dibattito rimane bloccato tra due timori. I contrari (centrosinistra, ANM) temono il ritorno al passato: un PM separato finirebbe sotto controllo del Governo, perdendo l’indipendenza. I favorevoli (centrodestra, avvocati) temono la sudditanza psicologica: il giudice non oserà smentire un PM collega d’ufficio e di carriera.
Il caso Palamara (2019) mostrò un CSM trasformato in mercato di scambi tra correnti. I separatisti argomentano: se PM e giudice fanno parte dello stesso sistema correntizio, la terzietà svanisce quando il giudice deve decidere su un’inchiesta condotta da un esponente della sua corrente. Sabino Cassese sostiene che la separazione è necessaria per garantire che il giudice sia solo giudice e il PM solo accusatore, eliminando l’osmosi che rende la magistratura un blocco monolitico.
Giuristi come Flick, Zagrebelsky e Onida mantengono una difesa rigorosa del modello unitario. Il loro timore è sistemico: il PM deve rimanere “giudice” nella sua cultura giurisdizionale. Separato, diventerà un super-poliziotto che punta solo alla condanna, perdendo il dovere di imparzialità che lo obbliga a cercare prove a favore dell’indagato. Una volta formato un ordine separato, la tentazione del potere politico di metterlo sotto controllo ministeriale diventerebbe irresistibile.
La Riforma Cartabia (2022) scelse di ridurre il passaggio da una funzione all’altra a una sola volta in carriera entro i primi dieci anni. Ciò nonostante, il governo attuale ha approvato un disegno di legge costituzionale che prevede due CSM separati, sorteggio per i membri togati per scardinare il peso delle correnti, e concorsi separati senza possibilità di passaggio.
La specificità italiana: criminalità organizzata e corruzione politica
In Italia, la separazione delle carriere non è un esercizio di efficienza processuale, ma una scommessa sulla tenuta dello Stato contro poteri occulti e criminali. Il modello italiano è un’anomalia necessaria.
In territori dove la mafia controlla l’economia e infiltra la politica, l’indipendenza del PM garantisce che le indagini non vengano fermate dall’alto. Se il PM dipendesse dal governo, un’indagine su un politico colluso con la criminalità organizzata potrebbe essere bloccata con un semplice provvedimento amministrativo. Falcone e Borsellino hanno operato perché appartenevano a un ordine indipendente che non doveva chiedere permesso al potere esecutivo.
La corruzione politica in Italia è sistemica. Un PM autonomo potrebbe essere bloccato, trasferito, sostituito. Un PM percepito come funzionario governativo che archiviasse un caso di corruzione ministeriale genererebbe sospetto di insabbiamento. Un PM governativo potrebbe perseguitare sistematicamente gli avversari politici, riportando l’Italia al Codice Rocco.
La lezione americana: Trump e la fragilità del modello anglosassone
L’esperienza americana recente ha dato nuove motivazioni ai contrari alla separazione. Negli Stati Uniti, il Federal Prosecutor fa parte del Dipartimento di Giustizia, guidato dall’Attorney General, membro del Gabinetto presidenziale. Trump ha dimostrato che la separazione diventa un’arma a doppio taglio quando il Presidente forza la mano.
Trump ha esercitato pressioni sul Dipartimento di Giustizia per proteggere alleati e perseguire nemici politici. Quando il PM non è magistrato indipendente ma funzionario dell’esecutivo, il confine tra legalità e ordine politico diventa sottilissimo. Funzionari e procuratori che non si piegavano alla Casa Bianca sono stati licenziati. Trump ha nominato oltre duecento giudici federali e tre giudici della Corte Suprema per vicinanza ideologica.
I contrari alla separazione argomentano: se è bastato un presidente forte per scuotere la giustizia americana, immaginate cosa accadrebbe in Italia, Paese con meno senso dello Stato e più corruzione, se il PM finisse sotto influenza governativa. Il sistema anglosassone garantisce un processo più equo perché il giudice è arbitro terzo, ma è fragile di fronte a un esecutivo che voglia farsi regime. L’Italia, con il PM-magistrato “corazzato”, ha sacrificato terzietà del giudice pur di avere un’accusa che non debba mai rispondere a un capo.